所以梁启超指出：成文法复可分为两种，一曰单行法，谓随时颁布之法律也。

[l] 唐皇凤：《新中国60年国家治理体系的变迁及理性审视》，载《经济社会体制比较》2009年第5期。[xxxvi] [英]罗伯特·鲍德温、[英]马丁·凯夫、[英]马丁·洛奇：《牛津规制手册》，宋华琳、李鸻、安永康、卢超译，上海三联书店2017年版，第385页。

其二，就组织关联命题而言。所涉行为能力适用主要指向增强执政党的自我净化、完善、革新、提高能力，以确保其先进性与纯洁性。主要包括代表结构比例、候选人提名方式、代表权责履行、党内选举程序、选举结果变动等二级指标要素。一方面，党员使命性认知方面的身份自觉规范事项。[iv] 参见徐信贵：《党内法规的规范属性与制定问题研究》，载《探索》2017年第2期。

其三，党代表大会和党内选举评价指标。首先，健全民主集中制面向的组织建设绩效规范事项。本文所说的框架性立法与之不同。

设区的市人大及其常委会不宜享有地方变通性立法权，一方面设区的市人大及其常委会数量众多，若地方变通立法权主体范围过大，变通立法可能会损及国家法制统一原则的基本价值。《立法法》赋予地方先行性立法权是基于地方差异性的要求，但是，《立法法》又随即规定，在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。这种原则性限定立法限定主要体现在两个方面：（1）确定立法原则。早在上个世纪50年代，毛泽东在《论十大关系》中就明确指出：解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。

中央框架性立法应当通过目的性条款为地方立法具体化提供指引。即便属于中央立法事项，也并非不可以通过立法条文为地方立法留下空白。

也正是这种区域差异，可以催生新的法制度，如浙江省行政审批最多跑一次改革。[13]中央框架性立法的功能是统筹立法目的与原则一致性，衔接中央立法与地方立法的关系，协调中央立法与地方立法的矛盾。因此，本文另一个结论是，国家法制统一原则必须在法治国家建设这一治国战略之下重述，方能适应当下法治国家建设的需求。对此，有人可能会追问：一个人在不同区域（如设区的市之间）实施相同行为可否有不同的法律评价与责任？如果可以，那么在允许人口自由流动的法律框架下，这种因域而异的法规范是否不公平、不合理？进而与国家法制统一原则是否构成抵触？答案是否定的。

也就是说，中央立法机关在处理央地关系时，不仅仅要考虑中央立法的统一性，也要考虑地方区域之间立法的差异性。[16]周庆智：《县政治理：权威、资源、秩序》，中国社会科学出版社2014年版，第204页。2000年的《立法法》对地方立法的主体、事项作了明确的限制性规定，呈现立法权向中央集中的趋势，与中央向地方减政放权的改革思路背道而驰。从国家法制统一原则要求出发，对地方差异性立法应当作出两个面向的制度性保障，即央地关系中的体系性限定和区域关系中合理差别限定。

其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。其实，《土地管理法》可以先用几个条文搭建一个原则性框架，具体内容由地方立法机关加以具体化，这样可以确保地方国土管理部门有据可循。

我们知道，政府主导的经济发展本质上是对既有利益的强制性调整或者重新分配，因此利益冲突在所难免。自治区、自治州和自治县人民代表大会已经有此项权力。

[11]向力立：《地方立法发展的权限困境与出路试探》，载《政治与法律》2015年第1期。（一）纵轴：央地关系 央地关系，即中央与地方之间的关系。只提纲挈领地指出某种行为的法律法规出处、实质内容由具体的法律加以规定。这种观念引领下的中央立法实效往往不尽如人意。如关于网格化治理方面的立法，由于涉及公民基本权利，属于全国性事务，应由中央统一立法，但由于地方差异性等原因，一些地方先进行了网格化管理立法。（一）划定地方专属性立法事项 依照《立法法》第73条第2款规定，《立法法》第8条规定之外的立法事项由中央与地方共享，但中央保留优先权。

[17]彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第268页。《立法法》没有划定地方专属性立法事项的范围，但不能据此推出中央立法必须面面俱到，不给地方立法留下自主立法的空间。

为了满足地方差异性的立法需求，在立法技术上需要匹配中央留白式立法和中央框架性立法两种方法。为此，立法者一方面要强化座谈会、论证会、听证会等立法资讯收集方式的实效性，另一方面还要充分利用互联网、人工智能和大数据等现代技术手段，提高立法信息的全面性、精准性。

如本区域基于经济发展的状况通过立法提高福利补贴，若采用居住证而不是户籍为发放条件，则可能吸引大量区域外人口移入，导致当地政府财政不堪重负。对此，国家通过制定区别对待规则，较好地解决了这个因区域差异引起的法律问题。

这一趋势早在1996年的《行政处罚法》中就有所体现，[3]在2003年的《行政许可法》和2011年的《行政强制法》中表现得更加明显。毕竟，地方差异性导致相同的立法事项在不同地方创设了不同的法规范，在国家法制统一原则之下的不得抵触，必须充分关照到地方差异性这个重要因素。关键词:  地方立法权 地方差异性 地方立法制度 央地关系 一、引言 自1978年国家重建法制以来，由中央立法机关制定的法，在地方行政执法中经常有一种水土不服的效应。中央框架性立法在重大立法问题上，要对地方立法裁量权作必要的原则性限定。

与此同时，地方又是一个具有相对独立利益诉求的主体，且这种相对独立的利益诉求并不一定都与中央一致。因此，在央地关系中，划出一个中央立法权不可介入的地方专属立法事项范围是有法理基础的。

国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可以外的许可设定权，留给了地方立法权。我们必须承认地方基于地方差异性立法的正当性、合法性。

早在上个世纪80年代，中央立法中原则性条款就已经引起高度关注，并作为一种立法技术获得了各方高度肯定。地方变通性立法权具有如下内容：（1）主体限于省、直辖市地方性法规制定主体。

央地关系中的体系性限定主要是不抵触规则，它体现在如下两个方面： 1.不得违反宪法。如《中共中央国务院在支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》指出：用足用好经济特区立法权，在遵循宪法和法律、行政法规基本原则前提下，允许深圳立足改革创新实践需要，根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定。不承认地方主动性、积极性，中央的统一领导可能会在地方利益诉求中受挫。区域差异决定区域立法差异，可以激励地方创制良法来更好地发展经济，稳定社会秩序。

[14]雷斌：《改进地方立法的几个问题》，载《人大研究》2011年第2期。央地立法都必须在宪法框架内进行，尤其是基于地方差异性的立法，必须受宪法规定的平等原则拘束，差异性对待必须有合理理由。

当然，一国的法制必须统一，否则宪法秩序就难以确保，进而动摇国本基础。若与之抵触，即归无效。

[10]杨景宇：《关于立法法和监督法的几个问题》，载《北京人大》2013年第6期。[8]如果城乡在同一事情上强行实施相同的法，其结果可能要么被乡下人明里暗中抵制，要么被乡下人修改后再执行。